合肥市第十六届人民代表大会第二次会议代表议案文本（三）

合肥市第十六届人民代表大会

第二次会议代表议案

               第     号（        类    号）             

案由： 关于出台合肥市盘活农村闲置房资源政策助力乡村振兴     

                                                的议案 

领衔代表姓名：  耿言安        代表证号码：              

领衔代表所在代表团： 长丰县代表团    附议代表共   11  名 

领衔代表通信地址：  长丰县水湖镇长寿路187 号                 

领衔代表联系电话：  13855158001      邮政编码： 231100  

议案全文（A4纸打印附后）

附注：原件请用钢笔填写，内容要详细，字迹要清楚；

      需提供原件和电子版。

联名提出议案的代表签名附页

关于出台合肥市盘活农村闲置房资源政策

助力乡村振兴的议案

案由：

当前，全国农村宅基地闲置是个普遍问题，在省会城市合肥的周边县区更加凸显，就长丰而言，十几年来，常年在外务工的人员越来越多，农村宅基地闲置比例越来越高，闲置面积越来越大。有数据显示，目前，我县闲置房空置率近四成，部分偏远村庄空置率达到八成以上，已成为名副其实的空心村。

农村闲置宅基地，说闲置，是因为长期没有人居住，而且有相当一部分将不可能再有人会居住，已经背离了宅基地的本来用途。但是说闲置，其实也不闲置，更贴切地应该说是空置，主要原因是有产权有归属，名义说宅基地是归村集体所有，但占有、使用、处置权都在农户。土地是发展的最基础资源，作为建设用地的农村宅基地却长期空置，得不到有效利用，是很大的损失。如果充分释放这批资源，将会增加更多的包括耕地在内的农业用地，可以改变目前农村很多房屋因无人管理，墙倒屋塌，村容破败的现象。因此，在加速推进城乡融合发展的背景下，统筹解决乡村振兴建设用地短缺和农村宅基地闲置的双重问题，盘活利用农村空闲农房已成为当前农村工作的一项重要任务。

2018年省委1号文件提出完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权，探索农户宅基地使用权的自愿有偿退出和规范有序流转机制，推进“空心村”治理和旧村改造时在留足村民必需的居住用地（宅基地）前提下，其他土地可依法用于发展农村二三产业。

案据：

1、宅基地私有的观念是限制宅基地处置困难的重要原因，虽然土地管理法中明确规定农民集体所有的土地依法属于村民集体所有，村民只有使用权而没有所有权，但在实际生活中农民对农村宅基地普遍存在一种私有的观念，认为宅基地是祖辈传下来的，是一种私有财产。这就使农村居民有更多占有宅基地的驱动力，造成了农村宅基地使用率低下，闲置的宅基地很难收归集体，无法进行重新分配或复垦，闲置地难以盘活。长丰目前导致民房闲置的原因主要有以下几方面，一是房屋的主人或年老、或患病不幸离世，人去屋空；二是房屋的主人已建新居，另有新宅，旧房未及时拆除；三是房屋的主人举家进城务工、做生意等，一般在城镇购置了新房，不愿再回到农村；四是集体资产控制未得到很好利用，如废弃的学校、大会堂、窑厂、村办企业等。从闲置房的现状看，如果有好的政策措施，能有效的解决农民增收渠道和壮大村集体经济等问题。

2、长丰地区的闲置房大多为典型“火柴盒”形状，一般都是建筑年代比较久远，其中大多闲置房为砖木结构，占总闲置房的六成以上，多为一层白墙灰瓦建筑形式；少数闲置房为砖混结构，占总量近四成，多建于90年代以后，保存较好，主要为二层及以上房屋。而近年来，全市通过畅通工程、美丽乡村建设、三线三边和三大革命，农村土地上，整洁畅通的沥青、水泥道路，生机勃勃的绿化带，村庄环境越来越美了，但是数量不少的农村闲置房屋，卫生差、不美观、不安全，严重影响着美丽乡村村容村貌。

3、近年来，合肥市周边县区都市休闲农业发展呈井喷式迸发，但在发展的过程中，休闲农业发展面临最大的瓶颈就是设施用地极度缺乏问题，少数新型经营主体铤而走险，非法占用耕地搞非农建设，甚至出现“大棚房”问题，土地问题严重制约了休闲农业发展，休闲农业发展急需寻找新的出路，能将闲置房盘活利用与休闲农业发展充分结合，将为我市都市休闲农业发展带来新突破。

4、随着城乡融合发展，农村逐渐凋敝，空心村大量涌现，农村缺少人气和创业激情，村民增收和村集体经济的发展变得缓慢，如何让闲置的农房重新拥有生机？如何让百姓的老旧房开始焕发新活力，如何才能唤醒村庄活力，让充满人文历史的山水田园助力民富村强，如何实现空置房“变废为宝”的思路，如何利用闲置房去吸引人才下乡、农民返乡、市民入乡，急需我们去探讨研究。

方案：

请市委、市政府高度重视合肥地区闲置房资源的盘活，并落实牵头部门就如何盘活闲置房资源助推乡村振兴，提出具体意见、编制详细规划、制定实施方案、出台奖励政策、保障财政投入。具体建议方案如下：

1、建立农村宅基地有偿退出机制。一是有偿退出。对已在城镇购置商品房定居或愿意进城镇规划区定居并自愿退宅还耕且以后不再申请新宅基地的农民，政府可从耕地开垦费、新增建设用地土地有偿使用费、土地整理收益中，按其退出的宅基地面积给予奖励或补偿。奖励方式可分为一次性货币补偿或养老生活补助。农民放弃宅基地后，其农村集体土地承包权益、农民身份享有的政策待遇保持不变。二是置换农村宅基地。宅基地的置换是指在县级以上政府的统一安排下,进城工作和生活的农民把自己的宅基地及房屋交给政府处理,换取城市户籍,并按一定比例得到一套居住面积大体上相当的城镇公寓住房。复耕后的宅基地归村集体经济组织所有，进一步壮大村集体经济资产，为下一步盘活空闲房发展新产业新业态奠定基础。

2、建立农民向村镇建设规划区集中的引导机制。一是严格控制不连片的单价独户建房，确保新村居民点用地面积比老居民点用地面积明显减少，同时鼓励村民分散居住转为集中居住，引导村组在中心镇或中心村建设集聚的农民公寓、农村新型社区，从而节约宅基用地。二是适应城镇化发展要求，积极在县城及中心镇建设定销商品房和新社区，支持农户以农村宅基地指标换购商品定销房，促进有条件的农民到城镇安家。三是对不愿搬迁、恋旧的农户，房屋破烂不堪、安全无法保障、影响村容村貌，可以就近在村里“腾笼换鸟”，让其搬迁其他房屋质量较好的腾退户入住，办理房屋不动产变更登记手续，让其放心入住。

3、建立闲置房发展新产业新业态激励机制。鼓励通过村庄整治、宅基地整理等节约的建设用地采取入股、联营等方式，重点支持乡村休闲、旅游、养老等产业和农村三产融合发展。制定加大政策引导和支持力度，努力调动各方参与的积极性。.一是鼓励发展乡村旅游。对利用闲置农房经营民宿等旅游产品开发的，达到安徽省等级民宿的，按照相关规定给予奖励；鼓励利用闲置农房发展农家乐，优先安排县级及以上农家乐特色村（点）和经营户的评选认定；对创建成为省级农家乐集聚村，按照相关规定给予政策性奖补。建议在全市乡村振兴重点项目区先行先试。二是鼓励各类人才利用闲置农房创业。对具有专业技术特长的科技人员、大学生和农科企业利用闲置农房下乡开展技术指导和创业服务的，给予政策支持；对利用闲置农房创办、领办农科企业的科技人员、大学生，给予相关政策支持；对科技创业示范户落实有关贷款额度的贴息政策。建议在全市乡村振兴重点项目区、美丽乡村建设中心村、特色旅游村先行先试。三是鼓励发展农村养老服务。支持村集体经济组织、社会资本以独资、承包、合资、合作、联营等方式租赁农村闲置房屋，用于开办养老院、养护院、老年公寓、农村社会福利服务中心等养老服务设施。对符合养老布点规划的养老机构，按照有关规定，享受建设补助、运营补助、税费减免、贷款贴息等政策。四是盘活闲置房，建设美丽乡村。结合三年人居环境整治行动和美丽乡村建设，对空置房进行重新设计翻新，合理利用，引导乡镇和村按照“能租不建”的原则，利用闲置农房开办文化、教育、体育、医疗等公共配套服务。引导农民转变思想观念，成为会经营的新型农民，将农村空置房屋修葺租赁，用于发展乡村旅游、文化创意、城市居民租赁、企业生产加工等，在取得经济效益的同时推动农村第三产业发展。

4、鼓励探索不同模式的盘活闲置房经营模式。根据闲置房的特点，合肥地区闲置房经营模式大概分为以下几类。一是农户自营模式。由政府统一规划、管理、对外营销，农户自营短租、家庭旅馆、农家乐等形式，满足有需求的城市居民、游客前来入住、休闲。二是集体经营模式。由村委带头成立股份制公司，村民以货币、房产（空置房）等形式自愿入股，发展乡村旅游、养老休闲等特色产业。三是合作经营模式。由当地政府或企业成立专业合作社，村民可以多种方式入社，整合农村各种资源，由合作社统一规划、管理、对外营销。四是企业经营模式。由当地政府以优惠政策引进合适的实力雄厚的企业来投资，在保留、盘活空闲农房的基础上发展特色产业集聚区，同时实现企业盈利、地方发展、农民致富的多赢格局。以上几种模式建议在全市乡村振兴重点项目区、美丽乡村建设中心村、特色旅游村先行先试。

5、探索利用闲置房实现“点状供地”发展休闲农业政策。从事文旅项目投资的企业如果按照正常流程，用地要走“招拍挂”，且以每亩几十万元的拆旧复垦费为标准，动辄上千万，成本高、耗时长的用地指标审批程序，令项目的进度受到影响。从事休闲农业的更是无从谈起建设用地。与此同时，传统的供地方式，无法解决乡村供地、农地转用、占补平衡指标等问题，休闲农业项目难以落地和发展，且对资金要求往往过高，投资方望而却步，同时促使一部分企业铤而走险违法违规用地。建议可由企业就地租赁闲置房，调整土地利用规划，实行点状供应土地，由企业用于发展都市休闲农业，同时要加强监管，防止工商资本下乡建设大别墅、休闲度假村等。

盘活合肥市城郊县区的闲置农房，让农村闲置资源的多种功能和价值得到深入挖掘，增加了农民收入、发展壮大集体经济有了有效抓手，吸引城市居民中长期到农村创业、休闲、度假、养老，实现城乡功能互换、生态空间共享，农村有了人气，村庄开始鲜活，乡村振兴更有动力，对实施乡村振兴战略具有突破性的意义。

合肥市第十六届人民代表大会

第二次会议代表议案

               第     号（        类    号）             

案由：关于加快推进合肥市田园综合体建设助力乡村振兴  的议案 

领衔代表姓名：    宋谊红        代表证号码： 249             

领衔代表所在代表团：  巢湖市代表团     附议代表共   9 名 

领衔代表通信地址：    巢湖市审计局                                     

领衔代表联系电话： 18005659322       邮政编码：238000          

议案全文（A4纸打印附后）

附注：原件请用钢笔填写，内容要详细，字迹要清楚；

      需提供原件和电子版。

联名提出议案的代表签名附页

关于加快推进合肥市田园综合体建设

助力乡村振兴的议案

巢湖市代表团  宋谊红等10名代表

案由：

关于加快推进合肥市田园综合体建设助力乡村振兴的议案

 案据：

继2017年中央1号文件首次提出田园综合体概念以来，2018年的中央1号文件再次强调建设田园综合体。田园综合体是在城乡一体格局下集农业、文旅、社区于一体的特色乡村综合发展模式，通过三产融合，实现乡村产业联动发展与资源集约化利用。当前，国家田园综合体发展政策主要通过开展田园综合体建设试点的方式进行具体推进实施。中央财政统筹政策扶持资金支持试点工作，同时鼓励有条件的省份开展省级田园综合体试点。田园综合体开发正值发展机遇期。2018年我省黄山市歙县、亳州市谯城区作为田园综合体建设试点，已开始先试先行。

合肥市有着丰富的旅游资源，自然、生态资源得天独厚。众多湖光山色景点可供周边城市居民周末游，但单纯的自然风光欣赏难以满足消费者升级明显的旅游休闲需求，尤其是环巢湖带缺少功能性休闲场所。近年来，我市践行绿色发展理念，打造国家级休闲旅游度假区，着力开展田园综合体试点建设，巢湖市，长丰县等已启动田园综合体基础建设，正是对我市加快富丽乡村建设的有益探索和实践。目前，从我市田园综合体建设来看，已规划建设了巢湖市庙岗尖山湖逸趣园、长丰县杨庙马郢等田园综合体，已初步形成了一些各具特色的田园综合体，成为宜游、宜产、宜业、宜居的新亮点，但我市田园综合体建设仍处于起步阶段，还存在一些不容忽视的问题，主要表现在：

（一）对农村资源缺乏深度开发，田园综合体建设层次低、水平低、档次低。一是基础设施薄弱。项目区的交通、公共服务等基础设施比较落后，园区内部水、电、路等基础设施建设亟需提升，村容村貌、环境卫生整治亟需启动；二是产业挖掘力度较低。在建田园综合体仅以乡村旅游为营销策略，重点突出“游、赏”，而缺乏体验，在“留得住”文章做的不够。地方文化印记深厚，各大田园综合体在产业挖掘力度和推广程度尚有待提升，农业产业多为未经深加工的初级农产品，产业带动作用不足，三产融合力度不大。三是农户参与意识不强。部分已开工项目存在与周边居民沟通协调不够，工作细致度不够，出现老坟搬迁难、农户闲置房租用难、搬迁困难等问题。大多农户没有融入到田园综合体建设中来，仅是作为土地流转的出租方和务工方，没有找到在田园综合体建设中的角色位置，对田园综合体发展对周边带来的前瞻性、示范性、效益辐射性理解不深。四是投资运营模式单一。目前，我市在建或初具规模的田园综合体的投资运营模式为休闲旅游为主，模式单一，“千园一色”，让游客缺乏新鲜感，整体带动性不强。

（二）缺乏全局性的统筹管理，真正形成有实力、起带动效应的体制机制仍未建立。各个田园综合体都以点式的发展为主，市级层面没有制定田园综合体发展的总体规划、批次与标准，缺少统一协调、整体推介和调度，容易出现重复性建设，资源浪费。同时在力量统筹方面还有欠缺，以点连线、由线成面的局面还未形成，整体影响力、吸引力还较弱。田园综合体建设仍是自下而上的探索实践，缺少自上而下的全盘规划。部分田园综合体建设中存在项目规划占地大，发展思路尚未明确；部分项目覆盖面积较大，多个意向投资商共同规划，片区规划不能达到协调、统一的问题。

（三）奖补政策不配套，资源整合不顺畅。一是土地资源整合较慢。综合体建设需要整合跨村跨社资源，特别是土地流转慢等问题一直成为我市农业旅游经济的发展瓶颈，各个田园综合体不同程度的存在没有新增建设用地指标，土地置换进度较慢，影响工程进度。二是资金整合有待加强。近年来，虽然市县两级财政对农村的支持和投入逐年递增，但由于现有条块式的资金管理模式，造成田园综合体建设所需资金与现有帮扶资金缺乏整合。一方面田园综合体建设亟需资金，另一方面部分扶持资金无法投入到田园综合体建设，影响了资金的使用效率。

方案：

在当前国家大力实施乡村振兴战略的背景下，建议我市以田园综合体建设为切入点，谋划、储备一批田园综合体试点项目，选好建设试点，积极争创省、国家级田园综合体试点示范，使其成为合肥市乡村振兴战略的主平台和主抓手，特提出如下建议：

（一）强化产业基础。 农业产业是田园综合体的基础。田园综合体建设作为一项复杂工程，科学推进其建设，需要全方位打好“组合拳”，而重中之重的一拳就是要在强化农业产业支撑上下工夫，要突出都市型现代农业发展，拓展农业功能，满足各产业功能要求，探索“旅游+”“生态+”运营模式，推进三产融合发展，打造产村融合示范区。结合我市实际，优选有基础、有优势、有特色、有规模、有潜力的乡村和产业，进行项目包装策划，通过农业生产将产业、生态、文化进行深度融合，建设合肥都市圈乡村旅游目的地、研学旅游目的地、亲子旅游目的地，推动产业转型升级，带动农民就业增收。 

（二）加快土地流转。田园综合体建设重点是抓好土地流转。当前田园综合体建设主体反映最多的是土地流转问题。针对我市存在的承包地面积小、土地分散、田埂不规则、地形地势复杂等现实情况，建议市政府出台土地流转相关保障和推进专门措施，探索实施分散化的“点状供地”，保障农村土地有序连片流转，确保土地长期稳定向田园综合体流转集聚，满足现代农业适度规模经营需求，解决田园综合体用地问题，解除建设主体的“后顾之忧”。 

（三）抓好统筹协调 。田园综合体的本质就在于“综合”，要在“综合”上做足文章，“综合”是关键，通过一二三产业深度融合，促进资源集聚、功能整合和要素融合，使城与乡、农与工、生产生活生态、传统与现代在田园综合体中相得益彰。同时，建设田园综合体不仅要标新立异，更要突出当地的历史文化特色，防止千篇一律，实现个性化发展，延伸产业链，拓展功能类型。一是加强统筹与市里其他规划相衔接，提高规划站位，强化顶层设计，在规划编制经费上予以补助和支持，进一步完善规划方案，为将来争取纳入试点创造条件；适度扩大项目区规划涵盖范围，把周边具有旅游观光开发潜力的区块纳进来统一进行打包规划，为开展全域旅游奠定基础。二是超前谋划项目区公共服务设施建设，为田园综合体管理运行提供完善的服务平台。加大田园综合体项目调度和服务工作力度，开展定期集中调度工作，完善工作推进机制，加快推进田园综合体建设。要加快推进基础设施及功能配套设施建设，通过农业综合开发资金和涉农资金的整合投入，补齐基础设施及功能配套设施建设短板，增强内生发展动力。抓紧启动项目区循环道路建设，合理优化道路系统，提高道路通畅度，加快推进生产作业便道建设，提高生产的便捷性，方便游客进行农事采摘体验活动。 同时，要强化旅游设施配套、特色餐饮服务、休闲度假住宿、乡村旅游购物等“生存点”建设，提炼发展项目主题和发展定位，打造满足游客的综合休闲产品体系。

（四）树立示范典型。充分发挥典型的示范引领作用。认真筛选有质量的“田园综合体”建设项目，逐步建成一批“可看、可宣传、可借鉴、不可复制、有特色”的田园综合体，积极向上申报，争取列入国家、省“田园综合体”建设试点，为我市发展“田园综合体”、助推乡村振兴营造良好的基础和环境。

（五）创新投资运营模式。田园综合体建设要坚持规划引领，突出思维创新，制定科学的投资策略，构建生产生活娱乐“人本”空间，强化功能转型、模式转型、产业转型、价值转型，实现产业链创新整合，完善、提升功能区服务水平和能力，创新建立片区开发运营型、产业引领型、科普教育型、民俗风情旅游型、田园养老型、休闲农场型等各具特色的田园综合体投资运营模式。

（六）加大政策集成。加大对田园综合体的支持力度，市财政、农业、金融等部门应建立信息共享机制，及时将各项政策落实到位，鼓励企业及各类社会资本参与田园综合体项目投资，采取“先建后补”、PPP等多种模式创新资金投入机制。加大财政扶持力度，整合有关农业、科技、财政、金融相关政策，建立健全“多渠道进水、一个龙头放水”资金整合机制，合力建设田园综合体。

（七） 搞好宣传推广。要加强政策宣传引导，吸引外出务工的年轻人、能人回乡创业，加入农民合作组织，壮大农民合作社实力；积极利用微博、微信、客户端等新兴媒体的优势，加大对田园综合体建设的宣传力度，提高知名度，增强吸引力，扩大影响力。加快农业产学研合作交流，通过特色节庆、果蔬采摘、休闲旅游等活动，逐步打响综合体品牌，推动我市青少年及儿童农业游学，把农业游学作为素质教育的重要内容，鼓励幼儿园、中小学定期开展游学活动，让他们知农时、行农事、亲农民，身体力行感受中华民族几千年的农耕文明。体会劳作的艰辛与快乐，体会收获的满足与喜悦。